覃兴盛 李庆章
【内容摘要】实行案件统一管理是检察机关强化法律监督、提高案件质量的必然要求,是加强检察机关内部法律监督、防止检察权滥用的重要途径,也是提升检察机关案件管理工作统筹化、科技化、信息化的有力举措。案件统一管理是一项创新的综合检察业务工作,对促进检察工作机制改革创新发挥了重要作用,最高人民检察院和自治区人民检察院已成立案件管理办公室对案件实行统一管理,全国各地检察机关也都在积极探索和实践案件管理机构的运行模式。我市各级检察机关应尽快成立案件管理机构,对所受理案件实行集中统一、科学规范的管理,以适应检察机关案件管理工作改革的新形势。
【关键词】检察 案件管理 调研
案件质量是检察工作的生命线,直接关系到检察机关履行法律监督职能的权威性和执法公信力。传统的案件管理模式已不能完全适应新时期检察工作科学发展的需要,实行案件统一管理、建立科学的案件管理制度是检察机关强化法律监督、提高案件质量的必然要求,是加强检察机关内部法律监督、防止检察权滥用的重要途径,也是提升检察机关案件管理工作统筹化、科技化、信息化、规范化的有力举措。
一、成立案件管理机构的背景
早在2003年6月5日,最高人民检察院《关于印发<最高人民检察院关于加强案件管理的规定>的通知》就要求各级检察院建立科学的办案流程管理机制。第十三次全国检察工作会议及《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》均提出“改革案件分散管理模式,创新案件管理模式,构建统一受案、全程管理、动态监督、案后评查、综合考评的执法办案管理新机制”。2011年10月28日,高检院成立案件管理办公室,胡泽君副检察长在会议上指出,成立案件管理办公室,对案件实行集中管理,是检察机关贯彻落实科学发展观,强化内部监督制约,提高检察机关管理科学化水平,进一步规范执法行为,提高办案质量的战略举措①。2011年12月20日,广西自治区人民检察院成立案件管理办公室,并出台了《关于执行最高人民检察院<关于加强案件管理的规定>的实施办法》和《2012年广西检察机关推进案件管理改革工作要点》。
根据上级检察机关推进案件管理科学化建设的指示精神,我市案件管理工作应坚持以科学发展观为指导,本着统一集中管理、管理与服务并举、监督与配合并重的科学管理理念,积极推行案件集中统一管理这一新的案件管理模式,以适应检察工作现代化、信息化、自动化的新形势、新要求,进一步提高检察工作管理的科学化水平和办案质量,进一步强化内部监督制约,促进公正廉洁执法,提升执法办案的公信力和人民群众对检察工作的满意度。
二、各地案件管理机构设置和运行模式
当前,全国各地检察机关都在积极探索和实践案件管理机构运行的模式,部分检察院开展案件管理机构试运行工作已有三年以上时间。总结起来,这些走在前列的兄弟检察院主要有四种案件管理模式:
(一)采用现代企业管理模式
如广州市海珠区院采用的工作指数管理模式,武汉市青山区院采用的国际质量认证管理模式。其优点是依靠科学的规范管理、严格的过程控制,减少人为因素对案件的影响,缺点是检察机关评判案件质量的指标难以逐项量化成各项指数,由于无法现场统一和明确的考核标准,无法对案件的质量进行科学合理的评查考核。
(二)设立总内勤部门的模式
江苏省昆山市院将原分属各业务部门的内勤人员整合到一个部门,对检察院受理的各类案件的程序性工作独立行使管理职权。这种模式的优点是组织机构设置快捷,熟悉业务流程的人员能迅速到岗,缺点是内勤人员大多偏向于统计等工作,综合检察业务素质不够高,难以达到兼顾案件实体审查和程序审查的要求,不利于提高案件质量和案件的评查考核,也不利于保障检察机关的内部监督效果。
(三)案件质量评查的模式
以湖北随州市院、北京市院第一分院为代表。这一模式是在检察院内部设立一个督查机构,各业务部门将办结的案件统一移送督查机构评查案件质量,以此来促进和提高办案质量。该模式无法实现对办案流程的监控,对案件质量的评查和监督仍然具有被动性、滞后性。
(四)设立专门机构模式
具体分为三种类型:一是设立案件管理中心模式,以山西省山阴县院、河南省郑州市金水区院以及南宁市青秀区院为代表。此类管理模式规定由案管中心统一受理和移送案件,控制“进出口”,对所有案件的各个诉讼环节统一管理;统一管理法律文书,控制办案环节;统一监督和审查,确保案件质量。二是设立督导室、督察室模式,如北京市海淀区院设立督导室作为全院质量评估的专门机构,配备有高素质的专职督导员担任质量监督考核工作。福州市院也推行检务督察制度,对案件实行从程序到实体的全面管理。三是依托现有部门进行案件管理,如湖北随州市院的案管中心即设在控申部门内,优点是便于实践操作,不用新增设机构和编制,不足在于依托某一部门进行案件管理,难以在整体综合分析、流程动态管理上发挥作用,不能全面有效地开展管理①。
为深入推进案件管理工作的改革,最近,防城港市院专门组织案件管理工作考察小组前往南宁市院和南宁市青秀区院进行考察学习。我们了解到:南宁市院设立了专门的案件管理机构-?案件管理中心,通过履行统一受理、分流案件,统一流程监控管理,统一移交、移送案件等管理职责,基本实现了办案流程监控、预警提示监控、案件信息动态管理、案件信息数据统计、网上办案上下联动、办案信息资源共享,取得了很好的成果。南宁市部分基层院已经建立了案管中心,其中南宁市青秀区院成为全区第一个被高察院确定为全国“规范化管理机制第二批试点单位”,2009年以来连续2年通过高检院规范化管理审核组审核验收,得到了上级机关的肯定。2010年,自治区检察院张少康检察长在陪同曹建明检察长到南宁市院调研时,明确要在全区推广南宁市院的案件集中统一管理的机制。这充分说明南宁市两级检察院的案件管理工作是科学的、可行的,也是符合广西检察系统实际情况的,对于我市开展案件统一管理工作有诸多可借鉴之处。
三、防城港市检察机关案件管理现状及存在问题
目前,防城港市院已经成立了案件管理办公室,但尚未正式运行,全市两级检察院仍然采用传统的案件管理模式-?即在检察长或主管检察长领导下,各业务部门独自管理、各自为战的模式。该模式在案件的管理理念和管理方式上均表现出浓重的行政化特点,弊多利少、监督滞后,严重制约了办案质量和效率的提高,影响全市检察工作的科技化、信息化发展。具体表现为:
(一)各部门之间的联系和沟通不足,难以实现资源共享
防城港市院目前设有反贪局、反渎局、侦查监督科、公诉科等八个业务部门,四个基层院的业务部门设置也基本与市院相对应,各部门相对独立,平时缺乏经常性的联系和沟通,还有些程序上有承继性的如反贪、侦查监督、公诉等业务部门,对同一案件各自独立审查、各管一段,既容易造成重复性劳动和资源浪费,影响办案效率的提高,又可能因没有一个业务部门能全面了解、掌握案件的全程流转和变化情况,导致对案件流转过程的管理和监督产生脱节现象,有时还会存在一些案件在办理过程中发生证据或定性的变化,而前期办案人员并不知情,不利于维护检察机关的执法公信力,办案人员的素质也难以得到提高。
(二)内部监督相对薄弱
按照防城港市传统的检察管理模式,各部门独立对自己办理的案件进行管理,无论是检察委员会对案件办理程序和结果的监督,还是纪检监察部门对执法办案活动合法性的监督,都是在提交议案讨论后或发现问题时才会启动,很少有事前或事中启动的监督,监督的范围也仅限于承办人汇报的内容。这种监督方式不仅被动和滞后,难以及时对发现的新情况、新问题进行研究和预警,还可能造成监督不到位,甚至形成监督盲区。
(三)没有形成统一的案件质量考评标准
现有案件管理对案件的质量控制主要通过检察长、主管检察长的宏观管理、业务部门负责人的直接管理、综合部门的多头管理、上级业务部门的监督管理来实现①,且主管领导和部门负责人对业务工作的管理往往倾向于行政领导,忽略了办案中的质量管理和程序监督。虽然目前全区检察系统统一在年底对各部门进行绩效考核,但无论是绩效考核还是各部门相互之间的监督,均表现为静态性、事后性,缺乏一套完整、科学、合理的案件质量考评体系。
(四)上级检察机关的指导和监督较为被动和滞后
上级检察机关(包括自治区检察院对防城港市院以及市院对四个基层院)主要通过每月的统计报表、重大典型案件专报、办案信息等方式对下级检察机关进行业务指导和监督,且下级检察机关上报的数据或材料可能存在错漏甚至虚假的情形,通过这种后启动的审查模式,即使发现问题,也是比较被动和滞后的。
四、对我市实行案件统一管理的构想
科技强检不仅仅是指将科学技术和手段应用于检察业务工作,还应该包括将科学的管理方法和发展理念贯穿于检察工作的始终。对于我市检察机关案件管理的运行模式,笔者在借鉴各地经验尤其是南宁市两级检察机关案件管理考察之行的收获的基础上,提出如下建议:
(一)加强组织领导,统一思想认识
案件管理工作将成为统筹、监督、管理全院检察业务全局的一项重要综合业务工作。要确保全市检察案件统一管理工作的顺利开展,市院及四个基层院各院须尽快成立案件管理工作领导小组,统一领导与部署开展案件管理工作,以及承担在实行案件统一管理后对案管办的督查工作。案件管理工作领导小组成立后,要重点抓好三个方面的工作:一是召集全院干警对高检院及区检院相关文件指示精神进行学习,让各部门全体检察干警深刻认识开展案件统一管理的重要性、必要性和紧迫性。二是加大案件统一管理工作的宣传力度,认真学习借鉴其他检察院的先进案件管理工作经验。三是发动相关业务部门工作人员切实把思想和行动统一起来,积极运用案件管理系统开展检察业务工作,以使案件统一管理工作能够充分发挥规范执法办案、提高工作效率、加强内部监督的作用。
(二)明确案件管理办公室的职责
案管办以管理案件程序为主,应当具有“服务、管理、考评、监督”四大职能,其承担的职责主要有:(1)负责统一受理和分配各类检察机关管辖的案件和线索。(2)负责统一管理和开具法律文书和工作文书,统一管理案件电子文档。(3)负责受理执法办案投诉,经检察长批准对有异议的撤案、不批捕、不起诉、撤回起诉等案件进行审查、督查,对执法办案质量进行评查、检查。(4)负责统一对办案流程进行监督,对即将到期的案件进行预警催办。(5)负责对检察业务数据和案件运行情况进行统计、分析、通报。(6)负责制定办案业务流程规则,管理网络执法办案系统,协调推进执法办案信息化技术应用。(7)负责对扣押、冻结涉案款物管理和处理。(8)其他案件的备案管理。(9)为院领导提供办案信息咨询参考,为公众提供案件查询和阅卷等服务。(10)负责对案件管理工作进行检查指导和检察业务综合考评工作。
(三)细化岗位设置,合理配备工作人员
目前防城港市院配备了部分人员承担案管办的工作,比起区内外兄弟检察院的人员配备,我们的工作人员相对较少。案管办应设立一个管理岗位和五个工作人员岗位,管理岗位即案件管理办公室主任,在主管检察长的领导下全面负责案管办的日常管理工作。工作人员岗位中刑事案件受理岗位负责审查逮捕案件受理和公诉案件受理,主要是面对公安、法院和本院业务部门,统一受理、分配和送达各类案件。综合业务受理岗位负责自侦案件线索受理、控告申诉线索受理,并分流各类线索和民行案件。综合查询岗位主要是面对律师和当事人亲属,接受案件信息查询和律师阅卷预约。赃证款物管理岗位负责随案赃证款物接收、登记备案及出入库工作。统计及流程监督岗位负责根据案件流转情况,统计审核案件数据,并对办案程序进行监控和预警。以上岗位配备的人员应当是检察业务水平较高、计算机操作能力较强、并有相应工作经验的干警,才能更好地胜任受案、监督、统计分析、评查、调研等工作。案管办承担着全院的综合业务受理、监督和考核指导工作,案管办工作人员也应具备相应的综合业务能力,要定岗不定员,尽量使每一名工作人员都熟悉案管各个岗位的工作,以便案管办运作更加顺畅和高效。
(四)建立健全案件管理制度,完善硬件设备设施
案件统一管理工作必须做到有章可循、规范运行,应建立四方面案件管理制度:一是建立案件管理工作制度,明确案管办的职责和工作流程,使案管办规范运作。二是建立案件程序管理监督机制,及时发现和督促纠正违规违法行为,促进执法办案活动依法规范进行。三是案件管理预警制度,通过管理软件平台,动态掌握案件办理情况,对办案期限即将届满的案件,及时发出预警。四是案件管理调研制度,案管办要对管理过程中发现的普遍性、倾向性问题进行调查研究,提出完善意见和措施,以提高案件管理的水平和效力。其他诸如案件评查制度、通报制度、保密制度以及案件质量考评与绩效考评制度,也应一一建立健全。案管办是融受案登记、分流审批、办案系统自动化、办案监督预警、重点案件督查、数据统计分析等功能一体化的综合业务机构,全市五个检察院都应当建立健全机构设置,划定适当的办公场地设立主任办公室、统计监控办公室、受案大厅等办公场所,并配备相应的电脑、扫描仪、显示屏等自动化硬件设施和其他办公设备。
(五)规范案件管理工作流程,提高案件管理效率
提高办案效率是实行案件统一管理的目标之一,规范的工作流程是提高工作效率的重要途径。案管办的工作流程设计如下:1.统一受理分流案件和线索,各办案单位移送检察院的案件以及各单位、个人等向检察院举报、控告的线索,由案管办统一登记受理,并分流到各业务部门办理。2.统一流程监控。案件或线索分流到业务部门后,案管办统一案件管理软件动态监督办案过程,对案件的办案程序和期限进行监督和预警。3.统一开具法律文书和对外移送案卷材料。对于办结的、需退回补充侦查或需对外移送的案件材料,由案管办统一开具法律文书并对外移送。4.统一接收、管理和移送赃款赃物。案管办负责接收、管理和移送办案部门移交的赃款赃物,以及自侦部门办理的案件所扣押的与案件相关的物品。5.案件质量评查和考核。案管办要定期对全院办理的各类案件质量进行考核,同时要不定期地对部分重点疑难案件或抽取部分案件进行评查,并将评查和考核结果予以通报。6.做好检察业务数据统计、分析和上报工作。根据要求定期或不定期地对检察业务数据和案件运行情况进行统计、分析和上报,对超期、违反程序、错案等案件办理情况进行通报。
(六)尽快安装调试案件管理软件,开展人员培训工作
目前,全市检察机关各业务部门已经配备了适应自动化办案需要的硬件设施,区检院也已明确全区检察系统均采用南宁市院研发的案件管理软件。因此,为确保全市五个案管办的正常运行,建议市院派出相关工作人员到南宁市院案管中心跟班学习,以尽快熟悉和掌握案管工作的内容和程序,并尽快组织全市四个基层院的案管工作人员进行系统培训。同时,技术人员也要尽快为案管办提供技术保障,确保案件管理系统正常运行,并分批次开展干警业务培训,确保全体干警能熟练操作运用案件管理系统。
(七)分阶段逐步运行案件统一管理工作
案件管理机构是一项新生事物,要将这一新的科学管理方法运用到市院乃至四个基层院的案件管理工作中需要一个过程,不能一蹴而就。因此,全市检察机关案管机构的运行应当循序渐进,推行案件统一管理应当分四个阶段进行:第一阶段,市院试运行阶段。建议首先在市院各业务部门试运行自动化办案程序,由案管办承担统一受案、分流、移送案件和赃物登记管理职责,案件承办人在办案系统中履行案件上报、审批、签批程序,全程推行案件程序监督、预警机制、通报机制和领导监督机制,并完善提交检察委员会议案、错案查究、大要案跟踪机制和考评机制等案件管理工作职能。第二阶段,基层院机构设立和培训阶段。由市院案管办指导四个基层院的机构设立工作,并负责培训相关工作人员,确保基层院案管机构工作的正常开展。第三阶段,基层院试运行阶段。在全市四个基层院中开展案件统一管理工作,对全市的检察案件管理工作实行统一内网操作、统一数据上报流程和网络监督监控。第四阶段,总结和推广阶段。在总结和完善市院以及各基层院运行案件统一管理工作机制的基础上,力争在2012年底以前在全市两级检察院全面推行案件统一管理工作,努力使案件管理在检察业务管理中发挥更大的作用,全面推进我市检察业务管理的信息化和规范化。
五、转变案件管理模式过程中应注意的问题
案件统一管理是一项创新的检察业务管理工作模式,在由传统的案件管理模式向案件统一管理模式转变的过程中,案管办要注意了解实行案件统一管理后相关人员的办案情况和思想动态,及时发现和应对有可能出现的各种问题。
(一)要注重解决案件管理观念未转变、思想认识不统一的问题
传统的案件案件管理模式在检察机关内部运行多年,很多长期从事检察业务工作的干警都已习惯于这种管理模式,运用传统模式管理案件会感觉得心应手,还有一小部分老干警由于对计算机操作应用不熟练,在运用新的案件管理软件办理案件时可能会觉得困难或不适应,继而产生对案件统一管理模式的抵触情绪。案管办要注重了解和收集相关人员对新的案件统一管理模式的观念态度,加大对案件统一管理模式的宣传力度和培训力度,提高干警们对新旧案件管理模式利弊对比的认识和对案件管理软件的应用水平,让全体干警尽快接受和转变对案件实行科学、统一管理制度的观念。
(二)要注重解决经验不足、人手不够的问题
案件统一管理这一创新的检察业务管理工作模式在全国部分检察院试行仅有三到四年时间,且试行的检察院采用的管理模式又各具特色,具有很浓的区域特色。对于我市检察机关来说,可借鉴的案件管理经验相对匮乏,在全市推行案件统一管理制度,很多工作的方式方法尚待我们自己探究摸索。再者,检察人员的引进和考录要通过市委组织部、编制办的审批,人员紧、任务重也是检察机关一项长期以来的难题。案管办要经常性地多了解和总结各地先行检察院案件管理的先进经验,以供相关人员学习和借鉴,同时要科学合理地安排和调整现有案件管理工作人员的岗位职责,形成一套具有我市特色、实际可行的科学的案件管理工作机制。
(三)要正确处理好案管办与各业务部门之间的监督、制约与配合的关系
由案管办对全院受理的案件和线索实行统一管理,必将导致各业务部门对案件管理职能的重新分配和调整,案管办主要负责对检察院受理的案件和线索受案、分流、移送以及对办案过程的监督等程序管理职责,与各业务部门的案件管理工作既存在着交叉、配合的关系,又履行对业务部门的监督和制约的职能。因此,要正确处理好案管办与各业务部门的上述业务关系,预防和处理好实行案件统一管理后可能出现的职能交叉、相互配合以及监督与被监督的各种问题,以确保案件管理工作的顺利运行。
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